Положения по управлению безопасностью полётов (БП) на государственном уровне разрабатывались ИКАО с 2006 г., и указания по разработке Государственной программы БП (ГосПБП) содержались уже в первом изд. Руководства по управлению БП (РУБП), Doc. 9859, 2006 г. Законченное выражение в виде Стандартов и Рекомендуемой практики (SARPs) эти положения получили в 2013 г. с выходом 1-го издания Приложения 19. Отставание РФ от ведущих авиационных держав в части разработки ГосПБП очевидно и подчеркнуто еще раз в недавнем открытом письме [Терещенко и др., 2025] авторитетных специалистов к руководству страны: «… в Российской Федерации абсолютно недостаточна реализация требований ИКАО к государству в области безопасности полётов».

Как известно, в РФ в соответствии со ст. 24.1 Воздушного кодекса (ВК)1 управление безопасностью полетов (БП) должно быть основано на стандартах ИКАО. Определения в приложениях ИКАО являются стандартом, соответственно, в части управления БП на государственном уровне следовало бы использовать определения из Приложения 19.

ГосПБП в Приложении 19 определена как единый комплекс правовых норм, правил, политики, целей, процессов, процедур и видов деятельности, направленных на управление БП на государственном уровне. Наша Программа2 называется «Программа безопасности полётов» (далее – Программа БП) и определена как совокупность правил и мероприятий, нацеленных на повышение БП в гражданской авиации (ГА). В определении Программы БП опущены важные содержательные части ГосПБП: нормы, политика, цели, процессы, процедуры, виды деятельности. Также опущено слово «государственная». Между тем это слово не только приближает наше определение к Стандарту ИКАО, но и повышает статус Программы до уровня программ, разрабатываемых по ФЗ-172 «О стратегическом планировании»3. Учитывая стратегическую важность ГА для страны, Программа БП безусловно достойна такого статуса.

В настоящей статье анализируется соответствие Программы БП требованиям стандартов ИКАО к ГосПБП, 3-го изд. Приложения 194, которое вступает в силу с ноября 2026 г. Кратко разбирается история создания Программы БП и сведения о ГосПБП США5.

В качестве информационной и терминологической базы в работе использовались:

- нормативные документы, составляющие основу Воздушного законодательства РФ в части управления безопасностью полетов;

- программы и проекты программ по безопасности полетов в ГА РФ прошлых лет;

- стандарты, рекомендуемая практика и рекомендации технических руководств ИКАО;

- государственные программы безопасности полетов (ГосПБП) отдельных государств (США, Новой Зеландии, ОАЭ);

- журнальные статьи специалистов в области управления безопасностью полетов.

Основным методом исследования является сравнение требований стандартов ИКАО и их реализаций в Программе БП РФ.

Известно, что и до принятия анализируемой Программы БП основные требования к ГосПБП были реализованы в ГА РФ в виде комплекса нормативных документов. Можно согласиться с авторами статьи 2021 г. [Горбунов и др., 2021]: «ГосПБП уже функционирует в нашем государстве, и целесообразно говорить о совершенствовании этой системы, повышении ее эффективности и, как минимум, доведении ее до полного соответствия применимым стандартам ИКАО». Поэтому при проведении анализа Программы БП параллельно указаны документы РФ, в которых фактически уже реализованы стандарты ИКАО. В качестве рекомендаций предлагается дополнить Программу БП выдержками и ссылками на эти документы.

Общепринятый подход к оценке соответствия ГосПБП стандартам ИКАО базируется на анализе реализации требований к структуре и содержанию программы государства, а также выполнению 8 критических элементов контроля (КЭ) – см. рис. 1. Предполагается, что ГосПБП должна соответствовать по структуре стандарту ИКАО, это четко видно по некоторым ГосПБП в открытом доступе (Новая Зеландия6, ОАЭ7, США5).

Такой подход отражен в ряде публикаций, например, в статье чешских авторов [State Safety…, 2014] отмечено, что при внедрении ГосПБП государство должно провести «анализ пробелов» (gap analysis) в своей системе обеспечения БП, т. е. установить, в какой степени комплекс норм и правил в государстве соответствует стандартам ИКАО по каждому компоненту и КЭ ГосПБП, приведенным в гл. 3, а также в главах 4 и 5 Приложения 19.

В статье [Diao и др., 2022] предлагается система индексов оценки ГосПБП, вводятся 5 уровней зрелости. Используется количественно-качественный метод оценки, при котором показатели оцениваются с учётом теории управления по принципу «планируй-делай-проверяй-действуй». Но метод можно применить, только если структура ГосПБП соответствует стандарту ИКАО. Судя по статье, в КНР это соответствие есть, но в открытом доступе ГосПБП КНР не обнаружена.

В статье белорусских специалистов [Шегидевич и др., 2020] подчеркивается необходимость указания в ГосПБП обязанностей и функций каждого авиационного полномочного органа, установлению понятных государственных показателей БП (SPI) и их целевых уровней (SPT).

По-прежнему актуален вывод, приведенный в статье ректора МГТУ ГА [Бордунов и др., 2015]: «Чтобы правовые рамки ГосПБП соответствовали стандартам Приложения 19, регулятору предстоит провести основательную инвентаризацию российского воздушного законодательства для установления несоответствия действующих законов и правил по безопасности полетов требованиям ИКАО».

Стандарты ИКАО по структуре и содержанию приведены, прежде всего, в главе 3 «Государственная программа по безопасности полётов» Приложения 19, где в п. 3.1.1 указано, что «… государства принимают ГосПБП и осуществляют руководство её реализацией в соответствии с четырьмя компонентами, чётко определёнными в разделах 3.1, 3.3, 3.4 и 3.5». Неотъемлемой частью стандарта является реализация в ГосПБП восьми КЭ из раздела 3 Добавления 1 Приложения 19. Как указано в Предисловии к Приложению 19, КЭ государственного контроля за БП составляют основу ГосПБП. Поэтому анализ предполагает, прежде всего, установление уровня реализации 4-х компонентов и 8-ми КЭ (табл. 1).

Анализ соответствия Программы БП стандартам главы 4 «Система управления безопасностью полетов (СУБП)» по ответственности за внедрение в государстве СУБП поставщиков обслуживания представлен в табл. 2.

В 3-м изд. Приложения 19 в гл. 5 «Разработка информационно-аналитического обеспечения безопасности полётов» расширены и усилены стандарты по создаваемой государством Системе сбора и обработки данных о безопасности полётов (ССОДБП). Соответствие Программы БП этим стандартам гл. 5 анализируется в табл. 3.

Полученные результаты анализа представлены в табл. 1, 2, 3, а также в обзоре истории разработки программы БП в ГА РФ и в краткой справке по ГосПБП США. Разработка Национального плана обеспечения БП, участие РФ в системе непрерывного мониторинга ИКАО8, что также следует отразить в Программе БП, в статье, ввиду её ограниченного объема, не рассматриваются.

Таблица 19 – Реализация стандартов Главы 3 Приложения 19

Таблица 2 – Реализация стандартов Главы 4 Приложения 19

Таблица 3 – Реализация стандартов Главы 5 Приложения 19

Краткий обзор истории формирования Программы БП в ГА РФ

В ожидании проверки ИКАО в 2008 г. была принята Государственная программа обеспечения БП воздушных судов ГА России24 Цель программы – устранение проблем и внедрение системы управления БП в ГА, способной обеспечить устойчивое сокращение количества авиационных происшествий (АП) и человеческих жертв, с наращиванием темпов модернизации отрасли по всем направлениям деятельности.

Реализация программы планировалась в 2 этапа: первый этап – 2008-2009 гг., второй – 2010-2015 гг. План содержал 87 мероприятий, и выполнение программы должно было уменьшить частоту АП в РФ в 2-2,5 раза. Однако выполнить ряд мероприятий программы не удалось и фактического снижения частоты АП не было достигнуто (количество АП на 100 час. налета за 2007-2008 г. составляло в среднем 0,525, а в 2015-2016 гг. – 0,505).

В последующие годы предпринималось несколько попыток разработки программы БП, особо активно в 2019-2021 гг. в ожидании новой проверки ИКАО. Письмом от 21.06.2019, исх. 20245/2, начальник УИБП ФАВТ направил для обсуждения в ряд организаций полученный из Минтранса проект Программы по БП в сфере ГА. Но при рассмотрении проекта специалистами авиационных организаций оказалась, что в этом документе заимствованы положения из программы Казахстана 201625 г., включая и значения заданного уровня БП.

Письмом от 9.12.2019, исх. 43801/02 начальник УИБП ФАВТ направил для обсуждения в ряд организаций проект концепции Государственной программы по БП, подготовленный Союзом авиастроителей РФ и одобренный Наблюдательным советом этой организации 29.11.2019 протокол № 48. Предназначение и структура будущей программы представлялись как описание государственной системы управления БП гражданских ВС РФ, содержащее сведения о связанных с ней программах, взаимодействии ее компонентов и функциях различных федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) в области БП. Необходимо было согласовать понятие ГосПБП стандарта ИКАО и понятие «Государственная система управления БП» из действовавшего в то время Постановления Правительства РФ от 18.11.2014 г. № 121526. Основная часть программы должна была состоять их 4 глав, соответствующих концептуальным рамкам ГосПБП ИКАО, в которые «вписываются» 8 критических элементов (КЭ) государственного контроля, как показано на рис. 1, из РУБП ИКАО[27].

Рисунок 1 – Взаимосвязь компонентов концептуальных рамок ГосПБП ИКАО и КЭ системы государственного контроля за обеспечением безопасности полётов

Первая версия самой программы была представлена Минтрансом в письме от 12.02.2020, исх. Д1/3200-ис. После обсуждения проект был разослан письмом Минтранса от 24.04.2020, исх. Д1/9775-ИС. По проекту программы было много замечаний, в частности, 15 замечаний указано в письме заместителя руководителя ФАВТ от 30.04.2020, исх. 18794/02.

Последняя версия программы с учетом замечаний была представлена письмом заместителя министра транспорта от 11.11.2021, исх. ИЧ-Д1-22/21847. В разделе «Общие положения» указывалось, что программа определяет организационные основы управления БП, а само управление осуществляется в рамках ГосСУБП. Отметим, что определенная путаница с понятиями ГосПБП и СУБП наблюдается и в публикациях специалистов по авиационной технике [Дубинский и др., 2023]. Сокращение ГосПБП в тексте программы не использовалось. Указано, что программа содержит описание структуры ГосСУБП, задач и порядка деятельности ФОИВ, установленных указами Президента РФ и Постановлениями Правительства. Был приведен перечень нормативных документов по БП.

В программе было указано, что «высшим должностным лицом, координирующим деятельности ФОИВ в рамках ГосСУБП, является Министр транспорта». Функционирование ГосСУБП обеспечивают 8 ФОИВ, но их роль и ответственность за уровень БП не была определена. Программа могла быть принята за основу. Анализ ситуации с ГосПБП на момент выхода её проекта приведен в статье руководителей Союза авиастроителей [Горбунов и др., 2021].

После вступления в силу новых положений ВК при Минтрансе в 2024 г. была сформирована рабочая группа, совещание состоялось 29.12.2024. В состав группы входили представители и МГТУ ГА. Было решено взять за основу упомянутую программу Союза авиастроителей РФ, версия 2021 г., и подготовить поправки и дополнения. Поправки от МГТУ ГА были направлены в январе 2025 г. Проект Программы был разослан Росавиацией членам рабочей группы 11.06.2025 с указанием дать окончательные поправки. Поправки от МГТУ ГА были направлены в ФАВТ 26.06.2025. Дальнейшего обсуждения Программы БП не было, и 23.12.2025 была утверждена Программа БП, которая радикально отличается от всех упомянутых выше проектов, обсуждаемых ранее.

Краткая справка о ГосПБП США

Разработчиками ГосПБП США являются две организации: Федеральное авиационное управление (Federal Aviation Agency – FAA) и Национальный совет по безопасности на транспорте (National Transportation Safety Board – NTSB). Главы с 1 по 4 посвящены функциям, относящимся к четырем компонентам ГосПБП ИКАО.

Глава 1 раскрывает компонент государственной политики, включая цели и ресурсы по БП. Описаны эксплуатационные правила и сделан обзор нормативных актов со ссылками.

Глава 2 посвящена государственному управлению рисками. Выделены направления:

Указано, что FAA внедряет системы и процедуры выявления опасностей и оценки рисков и управления рисками (SRM) для БП. Делается ссылка на приказ FAA 8040, который описывает шаги при выполнении SRM. В главе 2 также приведены показатели уровня БП.

Глава 3 посвящена обеспечению БП на гос. уровне. В части выполнения обязательств по надзору созданы механизмы для эффективного мониторинга восьми КЭ, о чем свидетельствуют приведенные результаты проверки USOAP. Реализован механизм непрерывного мониторинга, представляется информация в ИКАО через онлайн-платформу.

Приведено описание надзорной деятельности подразделений FAA: Организации по БП (AVS) и Службы обеспечения стандартов полета (FS).

В части мониторинга и анализа данных по БП (Monitor Safety/Analyze Data – MSAD) дается ссылка на документ с описанием процесса MSAD и ПО, используемого для анализа данных о БП и формирования мер реагирования.

По программе планирования ресурсов (Risk Based Resource Targeting – RBRT) дается ссылка на ПО оценивания рисков и оптимизации в распределении ресурсов.

Описана (со ссылкой на документ) информационная система по аэрокосмической медицине (AMSIS), объединяющая медицинскую информацию по здоровью персонала.

Глава 4 посвящена популяризации вопросов БП на гос. уровне. FAA и NTSB проводят обучение (более 20 курсов), связанное с БП (расследование, планирование, работа по SRM и др.)., и доводят информацию о БП до сотрудников (приведены ссылки на соответствующие сайты).

Глава 5 описывает систему сбора, анализа, защиты, обмена данными по БП. FAA и NTSB создали механизмы для обязательной отчетности, оценки и обработки АП и серьезных инцидентов. Владельцы/эксплуатанты ВС и организации по ТО сообщают через веб-систему о проблемах с ТО ВС, двигателя или компонента. Описана подробно система добровольных сообщений и то, как FAA конкретно защищает добровольно предоставленную информацию.

Приведено описание системы оценки качества полетов (FOQA) на гос. уровне по результатам обработки данных бортовых регистраторов ВС.

ГосПБП США объемом 111 стр. является полным, подробным и в основном конкретным описанием структуры и принципов государственной системы управления авиационной отраслью США. Отметим, что США (в отличие от РФ) не берут на себя обязательство по полному внедрению стандартов ИКАО в части управления БП, и в их ГосПБП указано, какие из них не включены в национальные требования, если власти считают это нецелесообразным.

Полнота и полезность программы обеспечивается большим количеством (более 140) работающих ссылок на нормативные и технические документы, ПО, веб-сайты организаций.

Подробно описаны функции и взаимоотношения FAA, NTSB, Минтранса, работа межведомственных комиссий, участие США в международных программах по БП.

Опыт США, как крупной авиационной державы с высоким уровнем БП, может быть активно использован при совершенствовании ГосПБП ГА РФ. 

Большая часть стандартов ИКАО по ГосПБП не нашла своего отражения в Программе БП. Наиболее явно несоответствие Стандартам ИКАО проявилось в следующих аспектах.

Структура ГосПБП ИКАО содержит 4 компонента, включающие 16 элементов, 25 стандартов (см. табл. 1) и 5 рекомендуемых практик. Программа БП состоит из 21 статьи, распределенных по 6 разделам. Разделы, статьи и их содержание не соответствуют компонентам и элементам ГосПБП ИКАО.

В Программе БП конкретные показатели БП (SPI), методы их расчета и установления целевых уровней (SPT) не приведены. Ссылка на то, что эти показатели предназначены для служебного использования, вызывает удивление.

Отметим в этой связи, что в Приложении 1 действующего Постановления Правительства 1064, которое изменено Постановлением Правительства 363 [Шаров, 2025], представлены странные показатели и их уровни (см. комментарий на сайте «Аэронавигация без границ» URL: https://ecovd.ru/vzglyad-professora-o-czelevyh-znacheniyah-klyuchevyh-pokazatelej-urovnya-bp-v-ga-rf).

История разработки показателей БП и назначения уровней разобрана в статье [Шаров и др., 2023].

В Программе БП система ССОДБП вообще не упоминается, а отдельные положения Программы БП, в которых говорится о сборе информации и встречается понятие «анализ данных», не могут считаться выполнением данных стандартов ГосПБП.

Таким образом, проведенный анализ показал, что Программа БП РФ не соответствует большинству стандартов ИКАО по ГосПБП. Ряд положений Программы БП имеют декларативный характер и лишены конкретного наполнения.

Не обозначена ответственность за безопасность полётов в государстве.

Вместе с тем, совокупность нормативных документов и программ ГА РФ отражает практически все стандарты ИКАО по ГосПБП. Поэтому рекомендуется привести текст программы к структуре требований к ГосПБП ИКАО, четко прописанных в Приложении 19, и наполнить его пояснениями и ссылками на конкретные действующие документы и программы, которые фактически реализуют требования стандартов к управлению БП на уровне государства, систематизировав их в соответствии с компонентами концептуальных рамок и КЭ стандартов ИКАО.

Именно такой подход в ГосПБП США дает хороший практический результат.

Очевидна также необходимость переиздать или отменить продолжающие действовать Постановление Правительства 642 от 12.04.2022, ряд положений которого либо противоречат ВК РФ, либо практически невыполнимы, и Постановление 363 от 25.03.2025, которое вводит странные и необоснованные ключевые значения показателей уровня БП.

Список ссылок

1. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ (ред. от 08.08.2024).2. Распоряжение Правительства РФ от 23.12. 2025 № 3994-р об утверждении Программы безопасности полетов.3. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ.4. Приложение 19 к Конвенции о международной гражданской авиации. Управление безопасностью полётов. Изд. 3. ИКАО, 2025. 54 с.5. United States State Safety Program (SSP). Revision 1. NTSB&FAA, 2021. 111 p.6. State Safety Programme 2025 / Civil Aviation Authority of New Zealand // Электронный ресурс.. – 2025. URL: https://www.aviation.govt.nz/assets/safety/safety-management-systems/nz-aviation-state-safety-programme.pdf (дата обращения: 10.01.2026).7.United Arab Emirates State Safety Programme / General Civil Aviation Authority. 2019 // Электронный ресурс.. – 2019. URL: https://www.gcaa.gov.ae/en/epublication/EPublications/Standards/UNITED%20ARAB%20EMIRATES%20STATE%20SAFETY%20PROGRAMME%20%28SSP%29.pdf (дата обращения: 10.01.2026)8. Руководство по непрерывному мониторингу в рамках Универсальной программы проверок организации контроля за обеспечением безопасности полётов. ИКАО Doc. 9735. Изд. 5. 2023. 72 с.9. В таблицах 1, 2, 3 приняты следующие сокращения: ПП – Постановление Правительства РФ, п. – пункт, р. – раздел, доб. – добавление, треб. – требование, гос-во – государство, экспл. – эксплуатация, соотв. – соответствие, техн. – технический, содер. – содержатся, инф. – информация, ф-ция – функция.10. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации».11. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта».12. Постановление Правительства РФ от 18.06.998 № 609 «Об утверждении Правил расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации» (ПРАПИ-98).13. Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1064 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области гражданской авиации».14. Приказ Министерства транспорта РФ от 26.11.2020. № 517 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Аварийно-спасательное обеспечение полетов воздушных судов».15. Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 № 58-ФЗ.16. Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 № 79-ФЗ.17. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.02.2022 № 193.18. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.04.2022. № 642.19. Приказ от 31.07.2009 № 128 Об утверждении федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации».20. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ.21. SAFA – Safety Assessment jo Foreign Aircraft – программа Евросоюза по оценке безопасности иностранных ВС. Аналогичная программа существовала в ГА РФ, но по непонятной для специалистов причине была отменена.22. Методические рекомендации территориальным органам Росавиации по проверкам СУБП поставщиков услуг, утв. зам. руководителя Росавиации 03.12.2019 г.23. Постановление Правительства Российской Федерации от 25.03.2025 № 363.24. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6.05.2008 № 641-р.25. Постановление Правительства Республики Казахстан № 136 от 11.03.2016 Программа по безопасности полётов в сфере гражданской авиации. Электронный ресурс.. – 2025. URL: https://zakon.uchet.kz/rus/docs/P1600000136. (дата обращения: 10.01.2026)26. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.11.2014 г. № 1215.27. Руководство по управлению безопасностью полётов (РУБП). ИКАО Doc.9859. Изд. 4. 2018. 218 с.